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CONCEITOS BÁSICOS DE LICENCIAMENTO E A INSPEÇÃO REGULATÓRIA - ÁREA NUCLEAR

1 - Licenciamento: Conceitos Básicos:

1.1 - Licenciamento

Pode-se conceituar o Licenciamento, como sendo o processo através do qual um Órgão Regulatório, por meio de avaliações e verificações das condições de segurança de uma instalação, concede, modifica, limita, prorroga, suspende ou revoga uma licença ou autorização de construção, operação ou descomissionamento daquela instalação.

O Processo de Licenciamento de uma instalação cobre diversos estágios, iniciando-se pela escolha de local, passando pelo projeto, pela construção, pelo comissionamento, pela operação e terminando no descomissionamento da instalação.

Além dos estágios referidos, pode-se dizer que o Processo de Licenciamento envolve alguns marcos. No caso brasileiro, e para as instalações nucleares, esses marcos decorrem da Norma CNEN-NE-1.04 "Licenciamento de Instalações Nucleares" e estão relacionados com a aprovação do local, licença de construção, autorização para utilização de material nuclear, autorização para operação inicial e autorização para operação permanente. Não existe, ainda, a previsão para algum ato legal referente ao descomissionamento.

1.2 - Avaliação de Segurança

Como conseqüência do conceito de licenciamento, pode-se verificar que esse processo se compõe de dois outros que, embora complementares, são distintos entre si. O primeiro deles, é o Processo de Avaliação de Segurança, que se caracteriza por uma avaliação crítica, independente, e sistemática, de possíveis modos de falha de estruturas, sistemas, componentes e das conseqüências radiológicas associadas a essas falhas. Em outras palavras, o objetivo primordial do processo de avaliação da segurança é determinar se as informações do requerente (ou licenciado/autorizado), de uma licença ou de uma autorização estão em conformidade com os objetivos de segurança estabelecidos pelo Órgão Regulatório. Exemplos típicos de documentos avaliados nesse processo são os relatórios de local, relatórios de análise de segurança, relatórios operacionais, etc. É interessante, neste ponto, lembrar que os termos análise e avaliação de segurança não significam a mesma coisa. A análise de segurança é efetuada pelo Requerente e submetida ao Órgão Regulatório na forma de, por exemplo, Relatórios de Análise de Segurança, para demonstrar que, no seu entendimento, sua instalação é segura. A Avaliação de Segurança, por outro lado, é um processo inerente ao Órgão Regulatório, consistindo, conforme já mencionado, numa avaliação independente da adequação - ou não - daquela análise de segurança.

1.3 - Fiscalização

O outro processo constituinte do Processo de Licenciamento é o Processo de Fiscalização, através do qual o Órgão Regulatório verifica, através de inspeções regulatórias e faz cumprir, através de ações coercitivas, os seus requisitos aplicáveis à instalação ou atividade sob verificação.

Também aqui se pode observar que o Processo de Fiscalização também se compõe, de dois outros processos, o Processo da Inspeção Regulatória e o Processo de Execução de Ações Coercitivas. Assim sendo pode-se deduzir que se deve fazer uma distinção entre os termos fiscalização e inspeção, tendo-se sempre em conta que a fiscalização (ou processo de fiscalização) é o conjunto (ou a "soma") da inspeção (ou processo de inspeção) com as ações coercitivas. Portanto, a menos que se dê aos servidores do Órgão Regulatório a competência legal de, ao curso de suas inspeções, impor penalidades, os mesmos, embora atuando num processo de fiscalização, não serão, no sentido estrito da palavra, "fiscais", mas, e isso deve ficar claro, "inspetores".

2 - O Processo de Inspeção Regulatória

2.1 - Inspeção Regulatória: Definição e Técnicas de Execução

O Processo de Inspeção Regulatória (ou, simplesmente, Inspeção Regulatória), define-se como o exame, observação, medida, teste ou verificação de documentação, executados pelo Órgão Regulatório, durante qualquer estágio do processo de licenciamento, para assegurar-se da conformidade de materiais, componentes, sistemas, estruturas, atividades operacionais, processos, procedimentos e qualificações de pessoal com os seus requisitos.

A conclusão óbvia da definição acima é que o Órgão Regulatório pode se valer da técnica que julgar mais conveniente para as suas verificações. Isso significa dizer que, dependendo das circunstâncias, pode-se realizar uma verificação de conformidade, uma ação independente de controle de qualidade, uma auditoria formal, ou uma combinação dessas e de outras técnicas de verificação. O que importa é que toda e qualquer verificação, independentemente da forma que venha ter, consiste numa "Inspeção Regulatória". Um lembrete cabe neste ponto. Embora seja lícito a execução de ações independentes de controle de qualidade, empregando-se os mesmos critérios de aceitação estabelecidos para a atividade, como uma forma de verificação que lhe permita formar um juízo, não cabe ao Órgão Regulatório a responsabilidade por qualquer ação de controle de qualidade em atividade por ela fiscalizada, sob pena de perda de sua autoridade.

2.2 - Tipos de Inspeção Regulatória

Independentemente da técnica empregada, uma Inspeção Regulatória pode ser classificada, dependendo de sua finalidade, em alguns tipos distintos. Assim, temos a inspeção de rotina que é aquela empregada quando se conta com inspetores residentes que fazem a verificação cotidiana das atividades em andamento na instalação. Tem-se também a inspeção programada, que é executada de acordo com um programa de inspeções previamente estabelecido. É claro que, em muitos casos, só se pode preestabelecer um programa, dispondo-se de um cronograma das atividades a serem executadas pelas organizações sujeitas à fiscalização. Além disso esse programa deve ser ajustado à disponibilidade de inspetores e às prioridades, em termos de importância para a segurança daquilo a ser inspecionado. Pode-se acrescentar que essas inspeções programadas podem ser anunciadas, isto é, comunicada previamente ao inspecionado, ou não-anunciadas. Considerando-se que a postura de um Órgão Regulatório, deva ser antes didática e aconselhadora, do que punitiva, deve-se a menos que se tenha razões suficientes para se suspeitar de irregularidades dolosas, optar-se pelas inspeções anunciadas. Deve-se fazer uma ressalva que a postura didática e aconselhadora mencionada, não significa, na execução de uma inspeção regulatória, ensinar a forma de execução de uma atividade. Significa, isso sim, mostrar, de forma clara, que requisitos não estão sendo atendidos e porque não estão sendo atendidos. Não significa mostrar como proceder para atender esses requisitos. Isso é função do executor da atividade. Voltando-se aos tipos de inspeção, temos, ainda a inspeção reativa, que é aquela não prevista num programa, mas que se faz necessária devido a algum fato relevante, que mereça ser investigado. Tem-se, finalmente, a inspeção de seguimento, que se destina a verificar a implementação e adequação de ações corretivas propostas para a correção de não-conformidades anteriormente constatadas.

2.3 - Condução da Inspeção Regulatória

Cada Inspeção Regulatória deve ser planejada individualmente. É nessa fase que se identifica a organização a ser inspecionada, o escopo da inspeção, e as atividades a serem verificadas. É também nessa fase que se designa a equipe de inspeção, com a indicação do inspetor líder e se faz a comunicação ao inspecionado, no caso das inspeções anunciadas. No caso específico da CNEN, pode-se identificar algumas organizações e atividades sujeitas às ações de inspeção. Assim sendo, na área de reatores nucleares e instalações nucleares do ciclo do combustível temos o requerente da licença de construção, o requerente da autorização para operação, os contratados principais (conforme definidos na Norma CNEN-NN-1.16 "Garantia da Qualidade para Usinas Nucleoelétricas") e os Órgãos de Supervisão Técnica Independente. No caso das instalações radiativas pode-se citar os serviços de radioterapia e de medicina nuclear na área da saúde e, na área da indústria, os serviços de radiografia industrial, os irradiadores de grande porte, a perfilagem de poços, os medidores lineares, os aceleradores nucleares, os fabricantes de equipamentos com fontes incorporadas e a prospecção mineral.

A etapa seguinte é a preparação da inspeção. Mostrou-se, na definição, que o objetivo da Inspeção Regulatória é verificar a conformidade de diversas coisas com os requisitos do Órgão Regulatório. Isso significa dizer que esses requisitos são as bases da inspeção, ou seja, constituem-se nos parâmetros de determinação da conformidade - ou não - daquilo a ser inspecionado. Assim, na preparação de uma inspeção, os requisitos a serem verificados, dependendo da área, atividade ou instalação, devem ser identificados nos documentos formais de relacionamento entre o Órgão Regulatório e o inspecionado. Tais documentos incluem os relatórios de análise de segurança, os programas de garantia da qualidade, os planos de proteção contra incêndio, os planos de radioproteção, os planos de proteção física, os planos de emergência local, os planos de monitoração ambiental e radiológica operacional. Além desses documentos, gerados pelo requerente (ou inspecionado, no caso), há que se acrescentar as normas emitidas ou endossadas pelo Órgão Regulatório, bem como outros requisitos advindos de condicionantes de licenças e autorizações e exigências decorrentes dos processos de avaliação de segurança e de inspeção. Deve-se observar que é nessa fase que, identificados os requisitos aplicáveis, preparam-se as listas de verificação, guias de inspeção e outros tipos de roteiros para nortear a fase da execução da inspeção regulatória propriamente dita. Essa fase de execução se inicia e se encerra com reuniões, uma a reunião inicial, a outra a reunião final. A reunião inicial tem por objetivo esclarecer detalhes a serem observados na inspeção e estabelecer canais de comunicação; a reunião final destina-se a discutir com o inspecionado os resultados da inspeção e esclarecer eventuais dúvidas.

A emissão do Relatório de Inspeção, onde são apresentados, formalmente, os resultados da inspeção e o acompanhamento de eventuais ações corretivas para deficiências encontradas, são as etapas conclusivas da execução da inspeção regulatória. É importante ressaltar-se que, no caso da CNEN, o ofício que encaminha o relatório e que solicita o atendimento de exigências decorrentes de não-conformidades, constitui-se num primeiro nível de ação coercitiva.

3 - O Inspetor: Sua Qualificação e Certificação

3.1 - Características do Inspetor

O executor do Processo de Inspeção Regulatória, o Inspetor, tem uma função extremamente importante, pelo fato de ser, durante a inspeção, a ligação entre o Órgão Regulatório (e, por conseqüência, o Poder Público), e o inspecionado. Assim sendo, é necessário que o inspetor disponha de certas características pessoais que lhe permitam condições mínimas para realizar, com sucesso, suas atribuições. Algumas dessas características, como integridade, disciplina, habilidade nas relações interpessoais e outras advindas da índole e do caráter, são intrínsecas ao indivíduo e devem ser levadas em consideração na seleção dos inspetores. Outras podem ser, de certa forma, assimiladas ou aprimoradas ao longo de um processo de treinamento ou prática de trabalho e também devem ser cuidadas. Ao lado de características pessoais positivas, o inspetor deve ter, também, um nível mínimo de proficiência técnica e é desse nível mínimo de proficiência que se cuida, quando se trata da qualificação do inspetor e da certificação dessa qualificação.

3.2 - Instrução Normativa Para Qualificação e Certificação de Inspetores

No caso da CNEN, foi aprovada, no âmbito de sua Diretoria de Radioproteção e Segurança, a Instrução Normativa IN-DRS-0002 "Qualificação e Certificação de Inspetores" que contém requisitos a serem satisfeitos quanto à escolaridade, experiência profissional, treinamento e aptidão física, para que um servidor da Casa possa ser certificado como inspetor, bem como estabelece níveis de competência para a sua atuação como integrante de uma equipe de inspeção ou como inspetor-líder.

Assim sendo, a Instrução Normativa "IN-DRS-0002" estabelece dois níveis para os inspetores, o nível I e o nível II. O inspetor certificado como nível I tem autorização para participar das inspeções como componente da equipe e aquele certificado como nível II, tem a autorização para participar das inspeções como inspetor-líder. Isso significa dizer que, no caso de inspeção efetuada por uma só pessoa, essa tem que ser, necessariamente, certificada como nível II.

Quanto à escolaridade, tanto o inspetor nível I quanto o nível II, deverão estar enquadrados nas funções de engenheiro ou pesquisador dos quadros da CNEN. Abre-se exceção para esse requisito em determinados casos de inspeção em instalações radiativas ou mineradoras. Nesses casos o servidor deverá estar enquadrado em carreiras técnicas de nível médio e demonstrar experiência profissional, na sua área de atividade, de pelo menos sete anos, no caso de inspetor nível I, e de dez anos no caso do inspetor nível II. Para aqueles inspetores de formação superior, os requisitos de experiência profissional caem para dois anos, para os inspetores de nível I e para cinco anos, três dos quais na área nuclear, para os inspetores de nível II. Deve-se observar que, no caso dos inspetores de nível II, existe ainda um requisito de experiência profissional suplementar de participação em pelo menos cinco inspeções regulatórias, sendo pelo menos uma nos três anos anteriores a sua certificação. Esse requisito suplementar, de participação em atividades de inspeção regulatória para os candidatos a nível II, explica-se pela necessidade de um "on the job training".

A instrução normativa "IN-DRS-0002" estipula, também, alguns requisitos de treinamento, para obter, tanto quanto possível, uma maneira uniforme de conduta, de "como fazer" as coisas no curso de uma inspeção regulatória, bem como promover uma certa uniformização de conhecimento quanto às instalações, objeto do trabalho dos inspetores. Assim sendo, estipula-se que, para a certificação, os inspetores deverão concluir, com aproveitamento, e com retreinamento a cada três anos, de curso específico, adequado à instalação a ser inspecionada. Assim, por exemplo, no caso de inspetores da área de reatores, espera-se que os mesmos tenham algum conhecimento de, por exemplo, uma usina tipo PWR, incluindo-se os seus diversos sistemas, modos de operação, etc. Deve-se observar, contudo, que o espírito da IN não é promover cursos de formação de pessoal, mas, conforme já referido, uniformizar conhecimentos e atitudes. A Instrução Normativa prevê também, e isso é extremamente importante, conclusão com aproveitamento, e retreinamento a cada três anos, de curso em princípios básicos de garantia da qualidade e condução de inspeções regulatórias. O conhecimento de uma instalação não significa, em absoluto, conhecimento das técnicas e objetivos de uma inspeção regulatória. Existe toda uma prática internacional, resultado de milhares de horas de experiência acumulada, que deve ser levada em consideração sob pena de perda de eficiência e, até mesmo de imagem, fato que deve ser evitado a todo custo por um Órgão Regulatório. Nunca é demais relembrar que o Inspetor é, no correr da inspeção, a imagem do Órgão Regulatório para o inspecionado, sendo, portanto, de extrema importância evitar-se atitudes inadequadas ou tecnicamente inconsistentes ou uma postura não-profissional. Da mesma forma deve-se evitar que equipes diferentes do Órgão Regulatório tenham, também, posturas e comportamentos distintos, às vezes, perante os mesmos inspecionados. Daí a importância do treinamento em condução de inspeções regulatórias.

A Instrução Normativa requer, ainda, daqueles inspetores que exercerão atividades em áreas controladas de instalações nucleares, treinamento em proteção radiológica e procedimentos de emergência e de proteção física nessas área controladas. Também para aqueles inspetores que trabalharão em áreas controladas, é exigido exame médico anual que considere o servidor apto para atividades nessas áreas, um exame anual de contagem de corpo inteiro e, quando necessário, para verificação de possível contaminação interna, exame de excreta.

Todos os requisitos descritos acima, aplicam-se também aos inspetores residentes. A esses, contudo, pela natureza de suas funções, devem ser estabelecidos requisitos adicionais, de comportamento e de treinamento

Pode-se observar que a Instrução Normativa exige que o inspetor Regulatório seja um servidor da CNEN. Deve-se notar, contudo, que outros servidores da CNEN não-qualificados e mesmo pessoas não pertencentes aos quadros da Casa, poderão, por solicitação das coordenadorias e com a aprovação da DRS, acompanhar as equipes de inspeção na condição de observadores ou consultores especializados.